Cuando una administración deniega una licencia sin escuchar al afectado ni explicar las razones, no incurre en una simple descortesía burocrática: lesiona un derecho. La frontera entre el trato correcto y la arbitrariedad tiene en el derecho administrativo europeo un nombre preciso, buena administración, y un anclaje normativo, el artículo 41 de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea. En Grecia, en cambio, esa misma idea ha vivido durante décadas como una suerte de principio no escrito, perfilado con paciencia por los jueces del Consejo de Estado. Dos culturas jurídicas, en apariencia próximas, tratan de responder a la misma pregunta: ¿hasta dónde puede administrarse a una persona sin administrarla bien?
La abogada y doctoranda Ioanna Pervou examina ese doble estatuto en un estudio publicado en la revista jurídica Το Σύνταγμα (To Syntagma) en 2014. El trabajo, que resume su tesina de máster en Derecho Público y Ciencia Política por la Universidad Demócrito de Tracia, compara el tratamiento del concepto en el ordenamiento heleno y en el derecho de la Unión. Su tesis central sostiene que la incorporación de la buena administración a la Carta de los Derechos Fundamentales supuso un salto cualitativo: lo que en Grecia funcionaba sobre todo como principio general de contornos difusos se transformó, en el plano europeo, en un derecho subjetivo con elementos concretos y exigibles.
Ese contraste no es una cuestión de etiquetas. Determina qué puede reclamar un ciudadano cuando la Administración decide mal. Un principio general orienta la interpretación y el control de la actuación administrativa, pero no siempre otorga un título jurídico invocable directamente ante los tribunales. Un derecho, por el contrario, coloca a la persona en el centro y obliga a la Administración a justificar cada paso. La distancia entre ambos planos es, en buena medida, la historia del derecho administrativo europeo de las últimas décadas.
Qué quiere decir administrar bien
La expresión «buena administración» esconde una paradoja: todos los juristas la invocan, pero pocos se atreven a definirla con precisión. El estudio de Pervou recoge la definición del jurista Christos Detsaridis, para quien la buena administración es «el ejercicio de las competencias administrativas conforme al común sentimiento de justicia, es decir, de manera conforme a las buenas costumbres, [el] modo de ejercicio del poder conferido para no ofender las concepciones morales vigentes». Se trata, pues, de una noción deliberadamente abierta: su contenido se rellena con las convicciones sociales dominantes en cada momento.
Los ordenamientos jurídicos no han traducido la idea del mismo modo. En francés se habla de bonne administration, en inglés de good administration. El adjetivo griego χρηστή (jristí) va más allá de lo meramente bueno: remite a lo honesto, lo virtuoso, lo conforme a las buenas costumbres. Por eso la doctrina helena lo ha considerado más amplio que la simple idea de eficacia o corrección técnica. La buena administración no exige solo que el procedimiento funcione, sino que lo haga con un sentido de equidad compatible con lo que la sociedad considera justo.
Esa amplitud facilita la evolución del concepto, pero también genera tensiones. Pervou recuerda que la noción se relaciona o incluso se confunde con otras categorías del derecho administrativo: la confianza legítima, la imparcialidad, la transparencia, la ética pública. Los contornos entre una y otra resultan a menudo difusos. Precisamente por ello, el paso de principio difuso a derecho articulado no es un simple maquillaje terminológico: introduce certeza donde antes reinaba la discrecionalidad interpretativa.
El principio griego, forjado en los tribunales
En Grecia, la buena administración no nació en un código ni en una ley de procedimiento. Se forjó en las salas del Consejo de Estado, el alto tribunal administrativo heleno, a través de una jurisprudencia paciente. El estudio la sitúa entre los principios generales del derecho administrativo, esas reglas que no figuran expresamente en ningún texto legislativo, pero que se infieren del conjunto y del espíritu del ordenamiento jurídico.
El jurista Mijail Stasinopoulos describió con lucidez la naturaleza de estos principios: «Algunos autores intentan apoyarlas [las principios generales] en la moral, en el derecho natural o en la costumbre. Sin embargo, su verdadero carácter es que no proceden de otra fuente, sino que son manifestaciones del propio texto, del derecho escrito, interpretado según su verdadero sentido y alcance». La cita, recogida en el estudio de Pervou, expresa la función de estas categorías: no son un derecho paralelo, sino una herramienta para interpretar el derecho escrito y evitar desajustes con la realidad social.
La jurisprudencia griega ha ido concretando la aplicación de la buena administración en ámbitos como el derecho tributario o el control de la discrecionalidad. El estudio menciona sentencias del Consejo de Estado, como las decisiones 3064/2012 y 747/1965 o 493/1970, que ilustran la evolución del principio y sus límites. En unos casos se ha reconocido como criterio que modula la actuación administrativa; en otros, los tribunales han sido más cautos a la hora de elevar su rango. La tendencia general, sin embargo, lo confirma como un contrapeso de la legalidad estricta: dentro de lo legalmente posible, la Administración debe elegir la solución más favorable al administrado.
Esa función correctora es esencial. La legalidad, por sí sola, puede amparar decisiones formalmente impecables pero materialmente injustas. La buena administración obliga a mirar el resultado, no solo el procedimiento. Con todo, al depender en gran medida de la apreciación libre del órgano administrativo, su alcance queda inevitablemente condicionado. No es casualidad que algunos autores la consideren un instrumento de rango legislativo más que constitucional: su aplicación presupone la existencia de un margen de discrecionalidad y se despliega precisamente dentro de ese margen.
El salto europeo: del principio al derecho
La Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea cambió el punto de gravedad. Proclamada en Niza en diciembre de 2000 y convertida en derecho vinculante con el Tratado de Lisboa en 2009, la Carta dedicó su artículo 41 al «derecho a una buena administración». Lo que en Grecia era una construcción jurisprudencial se convirtió, en el plano de la Unión, en un texto con vocación normativa directa.
El artículo 41 sitúa la buena administración en la órbita de los derechos del administrado frente a las instituciones, órganos y organismos de la Unión. No se limita a proclamar un principio de estilo: enumera garantías procesales concretas. La Carta lo hace con una técnica distinta a la de los principios generales. Mientras estos últimos actúan como criterios interpretativos, el artículo 41 configura un haz de facultades que el interesado puede invocar.
Pervou insiste en esa distinción dogmática entre principio general y derecho subjetivo. Un principio orienta la actuación; un derecho otorga una posición jurídica protegida. El tránsito de una categoría a otra no es espontáneo: requiere reconocer que el administrado deja de ser mero destinatario de la decisión para convertirse en sujeto participante del procedimiento. La incorporación a la Carta supuso, en este sentido, una refundación del estatuto jurídico del ciudadano europeo frente a los poderes públicos comunitarios.
Los tres pilares del artículo 41
El contenido esencial del derecho a una buena administración se apoya en tres garantías procedimentales que la Carta menciona de forma expresa. La primera es el derecho de toda persona a ser oída antes de que se adopte una medida individual que le sea desfavorable. La segunda es el derecho a acceder al expediente que le afecte, con respeto a los intereses legítimos de confidencialidad y secreto profesional. La tercera es la obligación de la Administración de motivar todas sus decisiones.
Cada uno de estos elementos tiene una función precisa. La audiencia previa permite al interesado formular alegaciones y corregir errores antes de que la decisión se consolide. El acceso al expediente garantiza una contradicción real: difícilmente puede defenderse quien desconoce los documentos sobre los que se apoyará la resolución. La motivación, por su parte, externaliza el razonamiento administrativo y lo hace controlable. Juntas transforman el procedimiento en un espacio de intercambio, no en una cadena unidireccional de imposición.
La motivación, por su parte, externaliza el razonamiento administrativo y lo hace controlable. Juntas transforman el procedimiento en un espacio de intercambio, no en una cadena unidireccional de imposición.
En el derecho de la Unión, este haz de facultades no es simbólico. La infracción de una de ellas puede comprometer la validez de la decisión final y abrir la puerta a la anulación por los tribunales comunitarios. La buena administración se convierte así en un estándar de validez, no solo en un ideal retórico. Aunque la Carta solo obliga a las instituciones europeas y a los Estados cuando aplican el derecho de la Unión, su influencia se ha filtrado en los ordenamientos nacionales como referencia interpretativa de los estándares de calidad procedimental.
El Defensor del Pueblo Europeo y otros guardianes
El texto de la Carta también incorpora una vía de garantía no jurisdiccional. El artículo 43 reconoce el derecho de todo ciudadano o residente de la Unión a someter al Defensor del Pueblo Europeo los casos de mala administración en la actuación de las instituciones, órganos u organismos comunitarios, con excepción del Tribunal de Justicia actuando en su función jurisdiccional. Esta figura, inspirada en el modelo nórdico del ombudsman, ofrece una vía ágil y gratuita para cuestionar prácticas administrativas inadecuadas.
A diferencia de los tribunales, el Defensor del Pueblo no emite sentencias vinculantes, pero puede abrir investigaciones, formular recomendaciones y remitir informes al Parlamento Europeo. Su mera existencia modifica los incentivos de la Administración: muchas prácticas se corrigen antes de que un informe llegue a publicarse. La buena administración adquiere así un segundo circuito de garantía, complementario del judicial, que amplía las posibilidades de control a situaciones en las que la legalidad no llega a conmoverse, pero el trato recibido por el administrado resulta manifiestamente inadecuado.
Ese doble nivel de protección, jurisdiccional y no jurisdiccional, refuerza la idea de que la buena administración no es solo un derecho procesal más, sino un principio rector del conjunto del procedimiento administrativo europeo. La coexistencia de vías permite elegir la más adecuada en función de la naturaleza del problema y reduce el riesgo de que una mala praxis quede sin respuesta por falta de cauce procesal.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia
El estudio de Pervou dedica una parte de su análisis a la jurisprudencia de los órganos jurisdiccionales europeos. La autora observa que, a partir de la codificación del derecho en la Carta, los tribunales de Luxemburgo han ido perfilando los contornos de cada una de las garantías que lo integran. No se trata de una doctrina acabada, sino de un cuerpo en construcción que va decantando casos conforme se plantean litigios sobre procedimientos concretos.
La evolución jurisprudencial sigue una lógica incremental. Primero se asentó la idea de que el administrado no es un espectador pasivo; después se consolidó el deber de motivar; más tarde se afinaron las condiciones del acceso al expediente y los límites derivados de la confidencialidad. Cada sentencia añade un matiz, delimita una excepción o precisa el alcance de una obligación. El resultado es un acervo que dota de contenido material al artículo 41 y lo conecta con otros derechos de la Carta, como el derecho a la defensa o la tutela judicial efectiva.
En este punto, la aportación del estudio de Pervou resulta especialmente valiosa. Frente a la tentación de considerar el artículo 41 una mera declaración programática, la doctrina y la jurisprudencia lo tratan como un parámetro de validez de los procedimientos. Un vicio procedimental no es una formalidad menor; puede arrastrar la anulación del acto, y con ella la obligación de la Administración de empezar de nuevo. La buena administración, en la lógica europea, tiene consecuencias tangibles.
Límites y tensiones con la discrecionalidad
Ni en Grecia ni en la Unión la buena administración elimina la discrecionalidad administrativa. La respiración del poder de apreciación es consustancial a la función ejecutiva: las normas no pueden preverlo todo, y el legislador suele atribuir a la Administración márgenes para escoger entre varias opciones lícitas. La buena administración no sustituye esa libertad, pero la orienta y la limita.
El estudio heleno lo expresa con claridad: el principio impone a los órganos administrativos que, al aplicar las normas, eviten las interpretaciones dogmáticas y severas, y procuren adaptar las reglas a las condiciones sociales y económicas vigentes. Ello convierte a la buena administración en un criterio decisivo en el ejercicio de las potestades discrecionales. No decide por la Administración, pero le obliga a sopesar las consecuencias de sus decisiones y a preferir, dentro del abanico legal, la opción menos lesiva para el administrado.
Al mismo tiempo, la indeterminación del concepto plantea problemas de seguridad jurídica. ¿Cómo garantizar que la apreciación de lo que es «buena» administración no derive en un juicio subjetivo del funcionario de turno? La respuesta no es uniforme. En el ordenamiento griego, la aplicación del principio reposa en gran medida sobre el autocontrol judicial: los tribunales anulan las decisiones cuando consideran que se han traspasado los límites del margen de apreciación. En el ámbito europeo, la codificación de garantías procedimentales reduce la incertidumbre al trasladar el examen a elementos verificables: ¿hubo audiencia?, ¿se dio acceso?, ¿se motivó? Esos extremos no dependen de un juicio moral, sino de la comprobación de un expediente.
Un derecho silencioso que sostiene el Estado de Derecho
La buena administración rara vez aparece en los titulares. No tiene la épica de los derechos de libertad ni la urgencia de los derechos sociales. Su trabajo es menos visible: garantiza que el poder se ejerza con respeto, que las decisiones se expliquen y que nadie quede inerme ante una Administración que actúa sin escucharle. Quizá por ello constituye una de las piedras angulares del Estado de Derecho.
El recorrido trazado por el estudio de Pervou muestra dos velocidades de maduración jurídica. Grecia ha conservado la categoría en el terreno de los principios generales, con toda la flexibilidad y toda la vaguedad que ello comporta. La Unión Europea la ha elevado a derecho fundamental. Entre ambos modelos no hay propiamente una contradicción, sino una tensión productiva: el principio nutre al derecho, y el derecho devuelve al principio una concreción que la jurisprudencia griega siempre persiguió.
La digitalización de las administraciones, la automatización de decisiones y los algoritmos predictivos plantean nuevos interrogantes para esta noción clásica. Un sistema que decide sin audiencia, sin motivación legible y sin acceso real al expediente electrónico no solo es ineficaz: es incompatible con la buena administración. Por eso la vieja idea perfilada en Grecia y codificada en la Carta conserva intacta su vocación de futuro. Al final, administrar bien no es un lujo administrativo. Es el nombre cotidiano de la justicia.
